Materialien und Berichte
Hans-Jürgen Weißbach
Kurzfassung
(Langfassung:
siehe www.euro-telework.org )
Präsentiert am
9.11.00 im Europäischen Parlament in Brüssel
Die Analyse der
gesetzlichen Rahmenbedingungen und der kollektiven Verträge zur Regulation von
Telearbeit in 16 europäischen Ländern (EU + Norwegen) ergibt ein sehr
uneinheitliches Bild. Weder ist der Begriff der Telearbeit in nationale
Gesetzgebung eingeflossen noch ist seine Definition länderübergreifend
eindeutig. Vielmehr zeigen sich beträchtliche nationale bzw. kulturelle
Unterschiede hinsichtlich der Definition regelungsbedürftiger Sachverhalte:
1. Kein
einheitlicher Telearbeitsbegiff in Europa
Telearbeit ist
kein Rechtsbegriff in Europa. In Deutschland, Österreich, Dänemark wird von
den Sozialpartnern unter Telearbeit meist alternierende Telearbeit verstanden.
In englischen Verträgen und Kontrakten meint Telearbeit fast ausschließlich
"Teleheimarbeit" mit überwiegend häuslicher Arbeitszeit. Diesen
"engen" Definitionen zufolge meint Telearbeit v.a. Arbeit "auf
Distanz" vom Firmensitz. In den romanischen Ländern wird unter Telearbeit
hingegen jede Form von Dienstleistungsarbeit verstanden, die - in durchaus
verschiedenen organisatorischen Formen (Telecenters, Call Centers,
Teleheimarbeit) - mit Hilfe von IUK-Technologien ohne direkten Kundenkontakt
verrichtet wird. Hier wird der Regelungsbedarf v.a. als durch den Einsatz
technischer Kommunikstionsmittel bedingt gesehen. In den nordischen Staaten und
Frankreich, nicht aber in Deutschland oder Österreich umschließt der Begriff
der Telearbeit oft auch die zahlreichen Fälle von Mobilarbeit.
2.
Ebenen der Regulierung von Telearbeit
Die gesetzlichen,
verbandlichen usw. Ebenen, auf der Telearbeit - wenn überhaupt - reguliert
wird, sind sehr vielfältig. Neben der Regulation durch Gesetze (z.B. durch
Heimarbeitsgesetzgebung in Finnland) findet sich die Form der Regulation durch
die Sozialverbände auf sektoraler oder Branchenebene, die Form der Vereinbarung
zwischen Einzelgewerkschaften oder mehreren Gewerkschaften und
Einzelunternehmen, ferner die Form der Vereinbarung zwischen Unternehmen und gewählten
Belegschaftsvertretungen (oder Betriebs- oder Personalräten im Rahmen von
gesetzlichen Partizipationsregelungen, so in Deutschland und Österreich), die
Form der Abteilungsvereinbarung und schließlich die rein individuelle Regelung
durch den individuellen Arbeitsvertrag oder einen Zusatz zu diesem. Auch können
ein-, zwei- und mehrstufige Systeme der Regelung unterschieden werden (z.B. in
Fankreich und Italien: sektorales Abkommen der (Richtungs-) Gewerkschaften mit
den Arbeitgebern der IT-, Telekommunikations- oder Metallindustrie (Italien)
einerseits, Abkommen derselben Gewerkschaften mit den Einzelunternehmen).
3.
Von der systemischen zur situativen Regulierung
War das System
der industriellen Beziehungen bis in die 80er Jahre in den meisten europäischen
Ländern "systemisch" ausgerichtet, d.h. an möglichen Konfliktfällen
orientiert, für die dichtmaschige ex ante-Regelungen entworfen wurden, so
dominiert heute ein "situativer" Ansatz, der nur tatsächliche
Konflikte aufgreift und auf eine systematische ex ante-Regelung aller denkmöglichen
Konflikte verzichtet. Damit damit Tendenz zur Dezentralisierung und
Individualisierung der Aushandlung der Arbeitsbedingungen verbunden. Diese wird
teils kritisch gesehen (wegen der Gefahr der Auflösung einheitlicher
Sozialstandards und der gänzlichen Ausschaltung der Gewerkschaften), teils
birgt sie Chancen für die Beschäftigten (durch arbeitsplatznahe Aushandlung
der Arbeitsbedingungen, Einflussnahme durch vertretungsstarke hochqualifizierte
Gruppen, wodurch bessere Ergebnisse erreicht werden können als im Rahmen von
Kollektivverträgen - so der sog. "White Collar Unionism" in
Schweden).
4.
Telearbeit ist in Kollektivverhandlungen derzeit weniger präsent als
andere "atypische" Arbeitsformen (z.B. Teilzeitarbeit, flexible
Arbeitszeit)
Die unter 3.
beschriebene Entwicklung hängt natürlich mit der informationstechnisch
foricierten Individualisierung der Arbeitssituation und dem Vordringen
"atypischer" Arbeitsformen zusammen (in Deutschland 35-40 % aller
Erwerbstätigen, in den Niederlanden noch wesentlich mehr). Doch schreitet die
Dezentralisierung und Individualisierung der Regelung im Bereich der Telearbeit
rascher voran als in anderen Bereichen der Regulation von Arbeitsbedingungen,
z.B. in Fragen der Arbeitszeiten, weil Telearbeit vor allem im rasch wachsenden
Segment von IUK-Technologie-Unternehmen oder im Finanzdienstleistungsbereich
eine bedeutende Rolle spielt, in dem der gewerkschaftliche Organisationsgrad
jedoch gering ist. Nur ein Beispiel für diesen Trend sei genannt: in
Deutschland sind mehr als 1000 kollektive Verträge zur Einführung von
flexiblen Arbeitszeiten dokumentiert, aber nur ca. 70 zur Einführung von
Telearbeit.
5.
Bevorstehende "Normalisierung" der vertraglich geregelten
Telearbeit im Dienstleistungsbereich?
Zugleich gibt es
jedoch auch Gegentendenzen in Richtung einer (Re-)Zentralisierung der Regulation
von Telearbeit. Zum einen werden durch anstehende Gewerkschaftsfusionen (z.B. in
Deutschland: Ver.di) oder durch das Vordringen starker Gewerkschaften in den
sich "industrialisierenden" Dienstleistungsbereich (z.B. in Dänemark:
HK, in Großbritannien: MSF, in Finnland: SEK) Verhandlungen zentralisiert. Zum
anderen greift (z.B. in Italien, Frankreich, Dänemark) der Staat aktiv in den
Prozess der Durchsetzung und Implementierung von Telearbeit ein und wirkt durch
Gesetzgebung, durch die Pilotfunktion des öffentlichen Dienstes oder die
Initiierung des sozialen Dialogs zur Durchsetzung einer sozial verträglichen
und offenen Informationsgesellschaft in Richtung einer Absicherung der
Institution Telearbeit. Auch liegt es im Interesse kleiner Unternehmen mit
geringem gewerkschaftlichen Organisationsgrad, bei der Regulierung von Fragen
der Telearbeit mit starken und kompetenten Partnern zu verhandeln, die die Beschäftigten
wirklich repräsentieren, um nicht von vertretungsstarken Gruppen unter Druck
gesetzt zu werden. Mit dem Größenwachstum und der "Normalisierung"
der Arbeitsbedingungen im IT-Sektor (im Sinne einer Annäherung dieses Sektors
an die "Old Economy") entstehen hier auch Vertretungsstrukturen; der
rein situative Regulierungsansatz verliert an Bedeutung.
6.
Keine europäische Konvergenz hinsichtlich der Formen der Kollektivverträge
Derzeit gibt es
kaum Anzeichen dafür, dass die vertraglichen oder gesetzlichen Formen der
Regulierung von Telearbeit in Europa konvergieren. Nach wie ist es eher so, dass
das Problem der Telearbeit im Rahmen des jeweils etablierten Regulierungssystems
abgearbeitet wird; eine Vereinheitlichung infolge des Anpassungsdrucks der
Globalisierung und der IUK-Technologien lässt sich kaum erkennen.
a) So sind
Deutschland und Österreich nach wie vor als Beispiele für Länder mit einer
stabil institutionalisierten multilateralen Partizipation ("Korporatismus")
anzusehen, innerhalb deren Strukturen auch das Thema "Telearbeit" -
vor allem in großen Unternehmen, noch kaum auf Branchenebene - relativ
erfolgreich bearbeitet wird - allerdings um den Preis von nicht regulierter
"Schatten-" oder "Grauzonen-Telearbeit" in kleineren
Unternehmen und "neuen" Branchen.
b) In Frankreich
und Italien finden sich verstärkte Einflüsse der Gesetzgebung und der
staatlichen Politik, die vor allem versuchen, über den öffentlichen Dienst
Einfluss auf die Implementierung von Telearbeit zu nehmen, neben teils
branchenweiten Vereinbarungen, in die häufig mehrere (Richtungs-)Gewerkschaften
einbezogen sind - um den Preis einer großen Allgemeinheit der dort
ausgehandelten Formeln, die dann lokal konkretisiert werden müssen (oder
gelegentlich auch unterlaufen werden). Der Einfluss der Gewerkschaften scheint
v.a. in Frankreich im Vergleich zu dem der staatlichen Sozialgesetzgebung, die
immer eine beduetende Role spielte, eher noch zu zu sinken.
c) In den
nordischen Staaten treffen wir Systeme kollektiver Aushandlung der
Arbeitsbedingungen an, die jedoch aufgrund der verbreiteten Zentrifugaltendenzen
unter hoch qualifizierten gewerkschaftlich organisierten Angestellten einen
neuen Inhalt erhalten und einen großen Spielraum der lokalen Aushandlung von
Telearbeit durch vertretungsstarke Gruppen zulassen. Eine Sonderstellung nimmt
Finnland ein, wo versucht wird, Telearbeit im Rahmen des traditionellen
Heimarbeitsrechts den Graden der Abhängigkeit vom Arbeit- oder auftraggeber
entsprechend abgestuft zu regeln; ebenso Dänemark, wo es der Handels- und
Dienstleistungsgewerkschaft HK gelungen ist, in Rahmenvereinbarungen mit öffentlichen
und privaten Arbeitgebern den Vorrang kollektiver Abkommen vor individuellen (Tele-)Arbeitsverträgen
festzulegen - europaweit eine einmalige Initiative in einem kleinen Land, von
der potenziell 1 Mio. Arbeitnehmer betroffen sind.
d) Daneben finden
wir relativ "junge" Systeme kollektiver Verhandlungen in Spanien,
Portugal, Griechenland, die entweder mit Deregulierungstendenzen des
Arbeitsmarktes einhergehen, die auch die Aushandlung von Telearbeit betreffen
(Spanien) oder für die Telearbeit noch kein wichtiges Thema ist. In einigen
dieser Länder sowie in Irland wird der soziale Dialog zur sozialverträglichen
Implementation der Informationsgesellschaft bereits wesentlich intensiver geführt
als etwa in den "korporatistischen" Systemen. Hier füllt der Staat
z.T. Lücken aus, die die neu etablierten Verhandlungssysteme gelassen haben.
d) Im Vereinigten
Königreich sind die kollektiven Verhandlungsmechanismen so geschwächt, dass
sie angesichts der großen Verbreitung der Telearbeit nur eine geringe Rolle
spielen - von Teilbereichen der Finanzdienstleistungen abgesehen. Hier dominiert
der Individualvertrag, der jedoch auch seine Vorteile hat (hohe Präzision
hinsichtlich der Arbeitszeit-, klare Kostenerstattungs- usw. Regelungen). Auch
in den Niederlanden stoßen wir auf starke Deregulierungs- und
Individualisierungstendenzen von Telearbeit. Dort wird das Thema Telearbeit eher
nachrangig behandelt, weil es angesichts der verbreiteten 3- bis 4-Tagewoche
ohnehin üblich ist, dass der Kontakt zum Firmensitz eingeschränkt ist. In
Belgien können wir von einer "Krypto-Deregulierung" sprechen, die
sich bei Fortgeltung aller Gesetze und sogar angesichts neu eingeführter
Gesetze z.B. über Heimarbeit vollzieht, indem Telearbeit überwiegend durch
innerbetriebliche, zudem vertrauliche Absprachen geregelt wird.
7.
Kollektive Verhandlungssysteme blenden Problem sozialer Exklusion
weitgehend aus
Zusammenfassend lässt
sich sagen, dass gerade die Länder mit starken kollektiven Verhandlungskulturen
im Hinblick auf die Konkretisierung der Richtlinie 17 des Luxemburg-Prozesses
nicht sehr weit vorangekommen sind und das Problem der Telearbeit im Unterschied
zu dem der Teilzeitarbeit fast ausgeklammnert haben. Hingegen sind die Ländern
mit weniger starken Traditionen im Bereich kollektiver Verhandlungssysteme auf
diesem Weg häufig weiter vorangeschritten. Anders als die traditionellen
Industrial-Relations-Probleme werden die Probleme der sozialen Öffnung der
Telearbeits-Infrastrukturen, der Qualifikationslücke und der Chancengleichheit
beim Zugang zu Telearbeit ("Kampf gegen die soziale Exklusion") bisher
von den traditionell-korporatistischen Verhandlungssystemen kaum aufgegriffen,
weil von diesen definitionsgemäß nur "Kern"-Arbeitnehmer(vertreter)
an der Aushandlung der Regelungen beteiligt sind, nicht aber die nicht ständig
arbeitenden und daher exklusionsgefährdeten Gruppen.
8.
Annäherung in einigen wichtigen inhaltlichen Fragen ...
Ungeachtet dieser
Zersplitterung lässt sich eine große Konvergenz der Inhalte kollektiver
Regelungen feststellen, auch wenn großflächige Abkommen häufig weniger
konkret sind als betriebliche oder arbeitsplatznah ausgehandelte Abkommen
(Ausnahme wieder: Dänemark). Geregelt werden meistens
- Freiwilligkeit
von Telearbeit
- Weitergeltung
des bisherigen Arbeitsvertrages und (z.T.) der bisherigen Arbeitszeiten
- Kündigungsklausel,
Rückkehrrecht aus der Telearbeit (nicht immer an den alten Arbeitsplatz, aber
an einen ähnlichen)
- Auswandsentschädigung
- Stellung des
Equipments durch Arbeitgeber
- Verbot oder
Einschränkung technischer Kontrollen
- Kommunikation
mit der Zentrale, regelmäßige Sitzungen in der Zentrale (nichjt aber: Recht
auf alternierende Telearbeit)
- Zugangsrecht für
Betriebs- und Personalräte, lokale Gewerkschaftsvertreter usw.
Man kann durchaus
nicht sagen, dass kollektive Verträge, die in einem weitgehend "deregulierten"
System ausgehandelt sind wie in UK, "schlechter" in bezug auf die
genannten Dimensionen ausfallen als solche, die in
traditionell-korporatistischen Strukturen entstanden sind. Die erreichten
Regelungen entsprechen offenbar weitgehend den Bedürfnissen, auch wenn sie in
einigen Ländern nur eine Minderheit von praktizierenden Telearbeitern betreffen
wie in Deutschland, Österreich, den Niederlanden.
9.
... und massive Regelungslücken
Doch erscheint
ein deutlicher Hinweis auf typische Lücken der kollektiven Regelung angebracht:
Aspekte wie
- Qualifizierung
und Einarbeitung
-
Einarbeitungsort und Ausbildungskosten für Telearbeit
- Beschwerderecht
bei Nichtakzeptanz eines Antrags auf Telearbeit
- Sicherung der
Chancengleichheit für Männer, Frauen, Behinderte
- Personal- und
Karriereentwicklung von Telearbeitern
- soziale und
familiäre Folgen der Entwicklung der Telearbeit
- länderübergreifende
Telearbeit
-
Gesundheitsaspekte (positive Ausnahme: Skandinavien)
sind in fast
allen Verträgen unterbelichtet geblieben. Hier scheinen eher gesetzliche
Initiativen am Platz zu sein, jedenfalls was die Fragen der sozialen Inklusion
betrifft. Vor allem ist weitgehend offen, was geschieht, wenn nicht mehr wie
bisher fast nur Angestellte auf Telearbeitsplätze umgesetzt werden, sondern
wenn sich immer häufiger selbstständige berufserfahrene Telearbeiter, die ihr
Equipment und ihre Ausbildung "mitbringen", um Telearbeit bewerben.
10.
Zeitfenster für Regelung nicht verpassen
Mit der weiteren
"Normalisierung" der Telearbeit (wie z.B. jetzt schon in den
Niederlanden erkennbar) kann der kollektive Regulierungsbedarf künftig sogar
weiter zurück gehen. Dadurch entsteht jedoch das Risiko, dass nur
vertretungsstarke Gruppen ihren Bedürfnissen angemessene alternierende Formen
der Telearbeit aushandeln, während z.B. Frauen mit Kindern und Behinderte auf
reinen Teleheimarbeitsplätzen eingesetzt werden. Dem entspricht schon jetzt der
Befund, dass z.B. männliche hochqualifizierte Telearbeiter häufiger "von
zu Hause aus" arbeiten, während Frauen eher "zu Hause" arbeiten.
Hier sind evtl. auch gesetzliche Initiativen angebracht: das Zeitfenster für
eine Regulierung darf nicht verpasst werden.
Report on Social
Dialogue and Regulation of Telework